Статья 15. Понятие земельной доли. Земельная доля, полученная при приватизации сельскохозяйственных угодий до вступления в силу настоящего Федерального закона, является долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного
Опубликовано: 25.12.2017
Комментарий к статье 15
В комментируемой статье дано определение земельной доли, что является очень важным, так как Земельный кодекс такого определения не дает, а в других нормативных актах понятие земельной доли до сих пор определялось лишь с точки зрения методики ее расчета. Между тем на практике возникает много вопросов именно относительно понятия земельной доли как доли в праве собственности.УК РФ, статья 15, Категории преступлений, статья 16, ФЗ 63, Уголовный Кодекс
По гражданскому праву имущество может находиться в общей собственности с определением доли каждого из собственников в праве собственности (долевая собственность). Согласно ст. 244 ГК РФ общая собственность возникает при поступлении в собственность двух или нескольких лиц имущества, которое не может быть разделено без изменения его назначения (неделимые вещи) либо не подлежит разделу в силу закона; общая собственность на делимое имущество возникает в случаях, предусмотренных законом или договором. Гражданский кодекс подробно регламентирует порядок определения долей в праве долевой собственности, владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в долевой собственности. Земельные участки как недвижимое имущество также могут находиться в долевой собственности граждан и юридических лиц. Однако правовой режим использования земельных долей, возникших в ходе приватизации сельскохозяйственных угодий, изначально обладал целым рядом особенностей по сравнению с правовым режимом долей в праве собственности на иные земельные участки (например, находящиеся под строениями, дачные и садовые участки). Чтобы разобраться в этих особенностях, необходимо обратиться к истории земельной реформы и дальнейшей эволюции понятия и правового режима земельной доли.
Статья 15 Конституции РФ (международное и национальное право)
В начале 90-х годов в России в ходе преобразования экономики и перехода к рыночным отношениям были проведены аграрная и земельная реформы. Целями реформ были создание условий для развития индивидуального и частного хозяйствования на земле, проведение реорганизации колхозов и совхозов в новые организационно-правовые формы и приватизация занимаемой ими земли. Приватизация земли производилась путем передачи ее в собственность граждан, работающих в сельскохозяйственных предприятиях, с определением индивидуальных земельных долей. Принятый 23 ноября 1990 г. Закон РСФСР "О земельной реформе" (в настоящее время не действует согласно Указу Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2287) отменил монополию государства на землю и установил в России две основные формы собственности на землю: государственную и частную. При этом согласно ст. 2 этого Закона частная собственность на землю могла выступать в виде индивидуальной и коллективно-долевой собственности граждан (частная собственность юридических лиц в то время не допускалась не только в отношении земли, но и иного имущества). В статье 4 упомянутого Закона уточнялось, что в частную индивидуальную собственность граждан могут передаваться земли для ведения личного подсобного и крестьянского хозяйства, садоводства, животноводства, а также под здания и сооружения для индивидуальной предпринимательской деятельности, строительства и обслуживания жилого дома, дач, гаражей. Соответственно в коллективно-долевую собственность граждан предполагалось передавать земли колхозов, других кооперативных сельскохозяйственных предприятий, акционерных обществ, в том числе созданных на базе совхозов и других государственных сельскохозяйственных предприятий, а также земли для ведения коллективного садоводства, животноводства, коллективного дачного строительства; при этом специально оговаривалось, что каждый член коллектива при выходе из него с целью организации крестьянского хозяйства имеет право получить свою долю в виде земельного участка. Так, впервые в законодательстве были упомянуты земельные доли. Однако, к сожалению, как теперь уже стало очевидным, реформы были начаты без достаточной теоретической проработки и видения перспектив их развития; изменения были провозглашены, но ясности относительно деталей проведения их на практике не было. В частности, поэтому уже 27 декабря 1990 г., т.е. через месяц после принятия названного Закона "О земельной реформе", в него вносятся многочисленные изменения. В тот же день внесены изменения и в Закон РСФСР от 22 ноября 1990 г. "О крестьянском (фермерском) хозяйстве". В статье 8 этого Закона впервые установлено в общих чертах, как определяются земельные доли (которые назывались тогда земельными паями). Данная статья называется "Особенности организации крестьянских хозяйств членами колхозов, работниками совхозов и подсобных сельских хозяйств". Уже из этого названия видно, что наделение работников колхозов и совхозов земельными паями (долями) имело тогда главной целью обеспечение для них возможности создания крестьянских хозяйств. Для этой цели в ходе реорганизации колхозов и совхозов проводился также раздел имущества хозяйств на паи граждан, работающих в этих хозяйствах. Согласно Закону "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" предполагалось осуществлять раздел земельных угодий на паи (доли) по одному из двух вариантов: 1) земельные участки подлежат денежной оценке; колхозникам, работникам совхозов выдаются земельные акции, удостоверяющие их долю в стоимости сельскохозяйственных угодий. Владельцы акций имеют право получать дивиденды, передавать акции по наследству; 2) земли сельскохозяйственных организаций подлежат условному разделу между членами их коллективов на количественно определенные паи. Размер земельного пая каждого члена колхоза (работника совхоза) определяется по решению коллектива и удостоверяется соответствующим документом. Земельный пай может передаваться по наследству; он может учитываться при распределении части прибыли. Статья 8 Закона "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", в которой закреплены изложенные положения, до сих пор не отменена, но фактически утратила силу и давно не применяется. Как будет показано далее, понятие земельного пая (доли) и порядок распоряжения им в дальнейшем существенно изменились, хотя эти изменения и нашли отражение уже не в законах, а в подзаконных актах различного уровня. 25 апреля 1991 г. принят Земельный кодекс РСФСР, в котором определено, что в России устанавливается государственная собственность на землю и собственность граждан и (или) их коллективов (совместная или долевая). Статьи Кодекса о формах собственности на землю были отменены в 1993 г. Указом Президента РФ N 2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации". Они действовали в течение двух лет и отражали представления о долевой собственности на землю, из которого и сложилось понятие земельных долей. Земельный кодекс РСФСР предусматривал, что земли сельскохозяйственных организаций могут быть переданы в коллективную совместную собственность граждан без определения конкретной земельной доли каждого из них. Определение конкретной земельной доли и ее выдел гражданину производится при его выходе из сельскохозяйственного предприятия для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства или продажи доли в соответствии с Земельным кодексом, а также при ликвидации сельскохозяйственного предприятия. Если же земли сельскохозяйственной организации передаются в коллективно-долевую собственность граждан, то сразу определяется конкретная земельная доля каждого гражданина в количественном выражении. Вопрос о получении земельных участков в коллективно-долевую собственность решается общим собранием работников (членов) коллектива, которое определяет долю каждого работника. Доля не должна быть более предельных размеров земельных участков, передаваемых в собственность для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, установленных Кодексом. Часть земель сельскохозяйственного предприятия, не закрепленная в коллективно-долевую собственность, остается в государственной собственности и передается этому предприятию на праве бессрочного (постоянного) пользования и отграничивается в натуре (на местности). Вновь принятым работникам (членам) предприятия земельная доля может быть выделена из данных земель. Право собственников на земельную долю (в случае коллективно-долевой собственности на землю) согласно Земельному кодексу 1991 г. должно было удостоверяться специальными документами, выдаваемыми местными Советами народных депутатов, в которых указывался бы размер земельной доли. Распоряжение земельными участками, находящимися в коллективно-долевой собственности граждан, осуществлялось решением общего собрания коллектива собственников или избранным им органом управления. Однако конкретный механизм проведения приватизации земель сельскохозяйственных предприятий, расчета земельных долей Земельным кодексом РСФСР не был установлен. Тем не менее Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 г. N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. N 1. Ст. 53) коллективам сельскохозяйственных предприятий было предписано до 1 марта 1992 г. принять решение о переходе к той или иной форме собственности на землю, предусмотренной Земельным кодексом. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. N 86 "О порядке реорганизации колхозов и совхозов" (Собрание актов и постановлений Правительства РФ. 1992. N 1 - 2. Ст. 9) (утратило силу согласно Постановлению Правительства РФ от 20 декабря 2002 г.) стали формироваться республиканские, краевые, областные, автономной области, автономных округов и районные комиссии по приватизации земель, находящихся в пользовании совхозов и колхозов, и реорганизации этих хозяйств. Комиссии по приватизации создавались также в каждом хозяйстве. На районные и внутрихозяйственные комиссии возлагалось проведение разграничения находящихся в пользовании колхозов и совхозов земель, выделение земель, остающихся в государственной собственности и передаваемых гражданам в частную и коллективно-долевую собственность. В указанном Постановлении подтверждено, что все члены колхоза и работники совхоза, в том числе ушедшие на пенсию, имеют право на бесплатный земельный и имущественный пай в общей долевой собственности. Впервые было установлено, что размер земельного пая устанавливается в натуральном или стоимостном выражении; при среднем качестве земли земельный пай в натуральном выражении не должен превышать утвержденной в районе предельной нормы бесплатной передачи земли в собственность. Более подробно вопросы, связанные с наделением земельными долями, были урегулированы в Постановлении Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. N 708 "О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса" (ныне утратившем силу), утвердившем Положение о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации сельскохозяйственных предприятий. В названном нормативном акте впервые четко определено, кто имеет право на получение земельной доли. Установлено, что трудовые коллективы реорганизуемых колхозов, совхозов и приватизируемых государственных сельскохозяйственных предприятий подают в районную комиссию по приватизации земель и реорганизации сельскохозяйственных предприятий заявку на предоставление земли в ту или иную форму собственности. К заявке прилагаются списки лиц, имеющих право на получение земли в собственность. В них включаются: работники колхозов и совхозов, других сельскохозяйственных предприятий, пенсионеры этих хозяйств, проживающие на их территориях; лица, занятые в социальной сфере на селе (работники предприятий и организаций народного образования, здравоохранения, культуры, быта, связи, торговли и общественного питания, расположенных на территориях сельскохозяйственных предприятий); временно отсутствующие работники (военнослужащие срочной службы, стипендиаты хозяйства и т.п.), лица, имеющие право вернуться на прежнее место работы (в случае их возвращения), и лица, уволенные с этого предприятия по сокращению численности работников после 1 января 1992 г. Очень важно также установление в вышеуказанном Постановлении порядка определения размера земельной доли. Размер индивидуальной земельной доли (пая) устанавливается независимо от трудового вклада и стажа работы и определяется в натуральном и стоимостном выражении. При определении земельной доли (пая) учитываются все сельскохозяйственные угодья в границах сельскохозяйственных предприятий, за исключением земельных участков: переданных в ведение сельских, поселковых, городских Советов народных депутатов, в том числе земель приусадебного фонда, участков, занятых сенокосами и пастбищами общественного пользования; включенных в фонд перераспределения земель; используемых сортоучастками для испытания новых сортов сельскохозяйственных культур; переданных данному хозяйству в аренду. Наконец, установлено, что владелец имущественного пая и земельной доли может использовать их следующими способами: получить при выходе из хозяйства с целью создания крестьянского (фермерского) хозяйства; внести в качестве взноса в создаваемое товарищество, акционерное общество или кооператив; продать или сдать в аренду другим владельцам долей (паев); передать по наследству в соответствии с действующим законодательством; объединить стоимость имущественного пая и стоимость земельной доли; обменять имущественный пай и земельную долю. При этом земельные участки не должны превышать предельные размеры земельных участков, предоставляемых для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства в расчете на одного работающего. Форма свидетельства на право собственности на землю, выдаваемого каждому члену коллектива сельскохозяйственного предприятия, которому земля принадлежит на праве общей совместной или общей долевой собственности, была утверждена Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" (в этой части он утратил силу согласно Указу Президента РФ от 25 января 1999 г.). В таком свидетельстве должна была указываться площадь земельной доли (пая) без выдела в натуре. Заявление о выдаче свидетельства члены коллективов сельскохозяйственных предприятий должны были подавать в само это предприятие, которое обязывалось в двухнедельный срок с момента подачи заявления представить в органы местной администрации списки собственников с указанием размеров принадлежащих им земельных долей (паев). Согласно утвержденным Министерством сельского хозяйства РФ 14 января 1992 г. Рекомендациям по реорганизации колхозов и совхозов индивидуальная земельная доля должна была определяться условно в натуральном (в гектарах) или стоимостном (50-кратный налог на землю) выражении. Детальный порядок расчета и предоставления земельных долей, а также распоряжения ими был определен Постановлением Правительства РФ от 1 февраля 1995 г. N 96 "О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев" (ныне утратившим силу). Со времени принятия данного Постановления, кстати, в законодательстве устоялись понятия "имущественный пай" и "земельная доля" (до этого то и другое называлось то паями, то долями). Указанным Постановлением одобрены Рекомендации по подготовке и выдаче документов о праве на земельные доли и имущественные паи и Рекомендации о порядке распоряжения земельными долями и имущественными паями. В соответствии с этими нормативными актами размер земельной доли рассчитывался в гектарах и балло-гектарах. Размер земельной доли в гектарах рассчитывается путем деления общей площади сельскохозяйственных угодий, переданных в общую собственность участников (членов) сельскохозяйственной коммерческой организации (предприятия), на число лиц, имеющих право на получение в собственность земельных долей. Общая площадь сельскохозяйственных угодий определяется по данным инвентаризации, а при их отсутствии - по государственному акту (свидетельству). Размер земельной доли в балло-гектарах рассчитывается путем деления суммы балло-гектаров всех сельскохозяйственных угодий, переданных в общую собственность участников (членов) указанной организации (предприятия), на число лиц, имеющих право на получение земельной доли. Отличие данных двух показателей величины земельной доли состоит в том, что в последнем случае учитывается не только площадь земельного участка, соответствующего земельной доле, но и качество земли. Как видим, величина земельной доли напрямую зависит от количества лиц, имеющих право на получение земельной доли в данной сельскохозяйственной организации. Поэтому очень важно, что рассматриваемым Постановлением четко определен круг таких лиц. Хотя в предыдущих нормативных актах, которые упоминались выше, также назывались лица, имеющие право на земельные паи, но полной ясности в этом вопросе не было, и на практике часто возникали спорные случаи. Согласно Постановлению от 1 февраля 1995 г. N 96 право на получение в собственность земельных долей имели: работники сельскохозяйственной коммерческой организации (предприятия), в том числе уволенные из этой организации (предприятия) по сокращению численности работников после 1 января 1992 г. и до момента возникновения права собственности на земельную долю. В их число не включаются временные, сезонные работники, а также лица, работающие по гражданско-правовым договорам, и совместители, основное место работы которых находится в другом хозяйстве; пенсионеры, вышедшие на пенсию в сельскохозяйственной коммерческой организации (предприятии) и проживающие на ее территории, в том числе получающие пенсии по случаю потери кормильца, по инвалидности, по уходу за инвалидами и др. Под "территорией сельскохозяйственной коммерческой организации (предприятия)" понимаются земли, находящиеся в пределах, которые определены в документах об отводе земли, выданных до утверждения новых проектов перераспределения земель в связи с реорганизацией хозяйств. Проживающими на территории данной сельскохозяйственной организации признаются также пенсионеры, живущие в домах или жилых помещениях, находящихся на ее балансе на момент возникновения права собственности на земельную долю, даже если эти дома расположены вне этой территории; пенсионеры, проживающие на территории, переданной сельскохозяйственной коммерческой организации (предприятию) в результате реорганизации, но вышедшие на пенсию в том хозяйстве, в пользовании которого эти земли находились ранее; лица, занятые в социальной сфере на селе (работники предприятий и организаций здравоохранения, культуры, быта, связи, торговли и общественного питания, образовательных учреждений, расположенных на территории сельскохозяйственной коммерческой организации (предприятия)); временно отсутствующие работники сельскохозяйственной коммерческой организации (предприятия) - военнослужащие срочной службы, стипендиаты хозяйства, работники, направленные на повышение квалификации, лица, имеющие право вернуться в соответствии с действующим законодательством на прежнее место работы (в случае их возвращения), женщины, находящиеся в отпуске по беременности и родам и отпуске по уходу за ребенком; наследники лица, имевшего право на получение в собственность земельной доли, но умершего к моменту выдачи свидетельства (в течение установленного срока исковой давности). Все перечисленные лица имеют право на первичное получение земельной доли только в одной сельскохозяйственной коммерческой организации (предприятии). Установлено было также, что, если земельные доли были рассчитаны ранее в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. N 708 "О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса" и утверждены в установленном порядке, их повторный перерасчет не производится, а выдача свидетельств осуществляется по заявлениям собственников на основании прежних расчетов. Определено, что моментом возникновения права собственности на земельную долю является дата принятия администрацией района решения о передаче земли в общую собственность участников (членов) сельскохозяйственной коммерческой организации (предприятия). К 1997 г. более 12 млн. граждан стали собственниками земельных долей (паев). Однако путаница с правами на земельные доли и порядком распоряжения ими на практике продолжала существовать, и этому способствовала запутанность и разрозненность нормативных актов, регулирующих данные вопросы. Как отмечалось в комментариях к предыдущим статьям, в законодательстве не выдерживалось четкого понятия земельных долей как долей в праве общей собственности, в частности, допускалась передача долей в аренду, передача права пользования долями. Поэтому в комментируемой статье подчеркнуто, что земельная доля есть не что иное, как доля в праве общей собственности. И в тексте комментируемого Закона везде используется только термин "доля в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения", но не "земельная доля". Однако, поскольку исторически по отношению к указанным долям уже закрепился термин "земельная доля", его, по нашему мнению, можно использовать как равнозначный (и более короткий) термин, имея в виду, что под это понятие не подпадают доли в праве общей собственности на земельные участки из земель хотя бы и сельскохозяйственного назначения, но на которые данный Закон в силу его ст. 1 не распространяется (или, иными словами, доли, полученные не в результате приватизации сельскохозяйственных угодий). Именно в таком значении термин "земельная доля" употребляется в данном комментарии.